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¿La autonomía comunal a la basura o hay una solución que respete el artículo 123 de la Constitución Nacional?

(Pulvirenti, Orlando D. - 18/05/2007)

I. El problema

La decisión de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires no sorprende por ser coherente con anteriores pronunciamientos. Es cierto, se puede sostener que tan solo se trata de resolver una medida cautelar. En contrario se puede afirmar que la cita a Fallos 325:1249 (2) no es un dato menor y que la misma parece señalar el futuro de la causa. En el eje de la discusión dos cuestiones: la disposición final de los residuos del cono urbano bonaerense y la posibilidad de las municipalidades de poder decidir sobre el particular. En palabras jurídicas: se pone en discusión la autonomía de las mismas.
El problema no es tan sólo el de Brandsen; era desde antes el de aquellas localidades que por decisiones de la Coordinación Ecológica Area Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) habían sido destinatarias en sus superficies territoriales de residuos provenientes de otros distritos, incluidos los de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y lo será del de las que se designen a partir del plan de Polo Ambiental, en el futuro, para recibir tales despojos.
El CEAMSE no es sino un viejo resabio de mecanismos creados durante la dictadura militar para tratar los residuos y que se concretizó en el decreto-ley provincial 9111, por medio del cual la Provincia de Buenos Aires (Adla, XXXVIII-C, 2717) integró el denominado Cinturón Ecológico del Area Metropolitana (CEAMSE) conjuntamente con la Nación y con la Capital Federal. Dicha norma, prevista a fines de intentar dar una respuesta al creciente número de residuos generados en el ámbito de la Capital Federal y del Gran Buenos Aires, establecieron un mecanismo que generaría conforme a sus objetivos, una disposición más ordenada de los mismos, básicamente a través del denominado Cinturón Ecológico consistente en bastas extensiones utilizadas como rellenos sanitarios. En la práctica significó que la Provincia asumiera el monopolio de las decisiones respecto del tratamiento y disposición final de residuos, incluyendo la jurisdicción en la cual se ubicarían los depósitos de basura.
En los últimos años, comenzando por La Plata, Berazategui y continuando con Ensenada, entre otras Municipalidades, se comenzó a cuestionar o la pérdida de facultades en la materia o bien, el hecho de no aceptar ser destinatario de los residuos de otros. Creemos está fuera de discusión que la recepción de un enorme caudal de basura en un territorio hace previsible que sus habitantes se vean expuestos a riesgos sanitarios, contaminación y afectación en general de su vida. La reacción (3) frente a ello es entonces normal, a punto tal que por su reiteración en distintas comunidades en el mundo entero, ha obtenido nombre propio: "NIMBY" siglas en inglés de "not in my backyard" o no en mi patio; definiéndose así la problemática por la cual una comunidad se niega a recibir los residuos que otras generan (4).
Planteada la cuestión en estos términos, el reclamo judicial intentado por Brandsen no es novedoso, pero si re abre un interesante debate respecto de las competencias en la materia entre las municipalidades vis a vis la provincia.
II. El fallo de la Suprema Corte de Justicia
La decisión desde lo formal parece poco menos que inobjetable. Respecto de la peligrosidad en la demora, a diferencia de lo acaecido en casos judiciales precedentes (5), pareciera no encontrarse cumplido tal extremo, toda vez que si bien es cierto existieron rumores fuertes y persistentes (6) sobre la posible próxima instalación de un centro de disposición en la localidad reclamante — dichos que muchas veces tienen por cierto más virtualidad que resoluciones no cumplidas— no existieron actos de ejecución concreta. Donde si nos parece se desliza un dato preocupante que nos lleva a titular este artículo de la manera en que lo fue, es en tanto al verificarse el recaudo de verosimilitud del derecho, se menta el fallo Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad decreto-ley 9111. Tercero:. CEAMSE, precedente de ese mismo Tribunal luego confirmado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, por medio de la cual se dispuso que La Plata debía ceder su competencia en materia de disposición de residuos — y soportar esos costos— en manos del organismo interestadual. Esa
decisión constituye un hito en la vulneración de las autonomías de los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
III. El fallo "Municipalidad de La Plata c. CEAMSE"
La Corte, frente al cuestionamiento platense al decreto-ley 9111, resolvió sobre un tema que tal como sostuviera el voto en minoría del Dr. Negri (7) es incuestionablemente municipal, cual es la disposición y tratamiento de residuos, a favor de las facultades la Provincia considerando que ésta tenía facultades propias en la materia y que podía desplazar a las comunas en esta temática (8).
Uno de los argumentos más replicables planteados en aquella decisión radicó en considerar que el capítulo referido al régimen municipal de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires no sufrió modificaciones; lo cual más allá de ser cierto, no significa que no haya sido inconstitucional tal proceder (9) y que en definitiva, del juego de las disposiciones de los arts. 5 y 123 de la Constitución Nacional, cada Provincia dicta para sí su propio régimen municipal el que puede modelar de acuerdo a su particular criterio. Continúa diciendo que las municipalidades son fracciones internas dentro de las provincias que quedan subordinadas a las mismas (10). A efectos de no dejar dudas sobre su parecer en ese caso, el Tribunal también hará cita de la teoría del Dr. Cassagne (11) respecto de la autonomía relativa o de segundo grado de las municipalidades; con la cual disentimos. Hablar de autonomía relativa es el primer paso para dejar sin efecto las autonomías ¿Cuáles son los grados? ¿Bajo qué escalas? ¿Es la propia Provincia la que determina esa relatividad? ¿Qué diferencia en concreto y bajo ese criterio una autarquía "amplia" por darle en el supuesto un nombre, de una autonomía relativa baja?
Pero no conforme con ello, ese mismo veredicto no duda en afirmar y permítanme contra toda técnica de redacción que desaconseja citar textualmente, que: "Evidentemente la propia Ley Orgánica reconoce que hay poderes o facultades que pertenecen a la provincia, frente a los cuales la Municipalidad debe ceder el ejercicio de los mismos que le habían sido asignados, aun cuando tal asignación tenga origen constitucional (art. 192 inc. 4°, Const. prov.), pues ahora y a través del art. 28 de la Constitución provincial, la Provincia tiene asignado, por una norma de igual rango, con carácter indelegable el deber de proteger el medio ambiente".
Es decir, no existen reparos constitucionales, por cuanto siendo el municipio uno de delegación, quedará siempre la "avocación" en poder de la Provincia; principio éste que necesariamente golpea las bases mismas de cualquier institución autonómica, la que supone al menos áreas propias o de reserva frente a cualquier interferencia de otros poderes (12).
Ahora bien, vistas algunas similitudes en el reclamo con aquel que fuera rechazado, no es del todo equivocado pensar que la decisión final en el caso muy probablemente dará de bruces contra la pretensión legítima de la Municipalidad de Brandsen de decidir su propio destino ambiental; es aquí donde mencionar la manera en que han tratado la cuestión otros jueces ubicados en territorio de la Provincia de Buenos Aires deja señalar un camino alternativo que sirve más adecuadamente a la autonomía local.
IV. Algunas decisiones de Juzgados y Tribunales radicados en la Provincia de Buenos Aires
No es de extrañar que uno de los problemas que se han presentado dado el carácter del CEAMSE, radique en la competencia para sentenciar las cuestiones que en torno a su funcionamiento se han creado (13). Tales contiendas han sido resueltas con diversa suerte, asignando algunas causas a la Justicia Federal radicada en Provincia de Buenos Aires y otras a la Justicia Provincial. Repasaremos parte de estas decisiones para explicar por qué entendemos muchos de esos órganos judiciales han defendido en mayor grado la autonomía local que la propia Corte Bonaerense.
En "Municipalidad de Quilmes c. CEAMSE" (14), el Juzgado Federal de Primera Instancia ordenó como medida cautelar que el demandado se abstuviera de reiniciar el vuelco de residuos en el centro de disposición final o relleno sanitario de Don Bosco - Bernal. El argumento central radicó en la autonomía local y el derecho a la defensa del medio ambiente. Esta decisión luego revocada por la Cámara Federal de La Plata (15), la que si bien privilegia el proceder del CEAMSE por haber éste sostenido que la medida de sobrecargar el centro de tratamiento de Quilmes sería transitorio, no deja de emplazar a que la cuestión fuera resuelta rápidamente integrando los intereses de todas las comunidades en conflicto — se incluía en la misma a Avellaneda, Almirante Brown, Lanas, entre otras— .
En la causa "Asociación Civil Nuevo AM CEN Vec. Ounta Lara c. CEAMSE s/Amparo" (16), el Dr. Arias advierte luego de señalar distinta normativa ambiental nacional y provincial, en el Considerando 8, que deben extremarse los mecanismos participativos locales al momento de disponerse sobre los residuos en una comunidad, como una manera de obtener ese consentimiento y/o de respetar sus sentires. Nuevamente, se pone en juego con excelente criterio, que hablamos de un tema esencialmente local del cual no pueden estar bajo ningún punto de vista excluidos los vecinos ni sus autoridades. Finalmente coherente con esta postura ordena hacer lugar al amparo, ordenando la clausura del centro de disposición y prohibir el ingreso de nuevos residuos.
En causa Yañe Salvador c. Municipalidad Alvarado (17), la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Mar del Plata, en un planteo de medida autosatisfactiva contra la disposición de residuos en la Municipalidad de General Alvarado por convenio que ésta había celebrado con el CEAMSE, dispuso la obligatoriedad de que el sistema de disposición se adecue plenamente a la normativa ambiental provincial debiendo minimizar el impacto
que se provocara sobre la comunidad, a cuyos efectos emplaza tanto a la autoridad local como al ente interestadual a que cumpla con tal orden en un plazo de noventa días. Es decir, sin perjuicio del actuar de la Municipalidad, la Cámara va aún más lejos, considerando el derecho de la propia comunidad a no recibir residuos sin que se cumpla la totalidad de la normativa ambiental.
En estas decisiones mencionadas se delinea un claro criterio en torno a que la decisión en la materia en modo alguno puede prescindir de las comunidades locales, las que necesariamente encuentran su representación natural en sus gobiernos municipales. Estos no pueden ser avasallados, ni impuestos en su territorio de determinadas conductas activas o pasivas que importen menoscabar un grado de decisión compatible con la autonomía que le reconoce el art. 123 de la CN.
V. ¿La autonomía comunal a la basura o hay una solución que respete el artículo 123 de la Constitución Nacional?
Poniendo la cuestión en perspectiva, puede afirmarse que la decisión de la Suprema Corte de Justicia resuelve una petición de medida cautelar y que como tal, es esencialmente modificable. Sin embargo, no es menos cierto que la misma realiza una ponderación de hechos y jurídica inicial a fines de poder evaluar la verosimilitud del derecho que pareciera inclinar el balance hacia una resolución que en definitiva resulte favorable a la legislación provincial. Se juega entonces mucho más que una simple acción judicial, se decide qué tanto podrán decir hacia el futuro las Municipalidades a las que le toque en suerte ser electas como destinatarias de los desperdicios que les sean asignados.
Los fallos que se han mencionado de distintos fueros existentes en territorio de la Provincia de Buenos Aires han ido marcado una línea separada de aquel precedente del máximo Tribunal provincial de 1997. Han transitado un camino de respeto de las autonomías, que no serían tales de no poder siquiera las comunas (18) decidir sobre un aspecto tan local como el de la basura. Es que no puede pensarse en un mínimo respeto por la autodeterminación de los habitantes de cada localidad, si ellos a través de su entidad representativa natural que es el municipio no tienen siquiera el poder de decidir sobre su medio ambiente. No es admisible que ese mínimo atributo sea sacrificado en aras a una política centralizante, que la provincia de Buenos Aires parece empeñada en no hacer cesar, muy a pesar de la cláusula establecida en el artículo 123 de la Constitución Nacional reformada en 1994 a la que le ha hecho reiterados oídos sordos.
Esperemos en consecuencia, que el iluminado voto en disidencia en el fallo Municipalidad de La Plata vertido por el Dr. Negri (19) o el camino indicado por los Jueces del novel fuero contencioso administrativo bonaerense, inspire a las autoridades judiciales intervinientes, para asegurar el debido respeto por los derechos de los vecinos no sólo de Brandsen, sino de todas aquellas comunidades que manifiesten una determinada postura respecto de esta problemática.
Finalmente lo dicho con anterioridad, no implica desconocer la gravedad de la problemática, ni la necesidad de su solución, ni las externalidades que presenta la misma en cuanto a no respetar estrictos límites territoriales; pero resulta más adecuado a una juridicidad que respete la autonomía municipal y la armonía entre las distintas comunidades bonaerenses, que el punto se dirima por negociaciones directas entre comunas a través de un activo intermunicipalismo que equipare el peso, deseos, inquietudes y derechos de las distintas comunidades organizadas, sin recurrir - como se ha hecho hasta el momento - a provincializar o judicializar la problemática.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) Agradezco los comentarios del colega Dr. Francisco Javier Ferrer que me hicieron reflexionar sobre el alcance del artículo y que se refleja en el cambio del título que originariamente propusiera para esta nota.
(2) SCJBA, 17/6/97, Municipalidad de La Plata s. Inconstitucionalidad del decreto ley 9.111. Tercero: CEAMSE, Digesto Jurisprudencia Buenos Aires, Tomo 153, p. 132.
(3) En el conflicto anterior que estallara entre la comunidad de Ensenada que se negaba a recibir los residuos de otras Municipalidades del Gran Buenos Aires, su Intendente Municipal expuso que la ley 9111 (Adla, XXXVIII-C, 2717) "es perversa e injusta, al castigarnos con ser el basurero de la región y de parte del conurbano", por lo que dispuso medidas de hecho para evitar el ingreso de los camiones que transportaban basura, y las autoridades del CEAMSE y de los Partidos del Conurbano Sur, para los cuales resulta primordial disponer de los residuos en el predio ubicado en la primera comunidad.
(4) Tal problema ha sido descripto por WALSH, Juan, Los cartoneros y el problema de los residuos sólidos urbanos, LL 2003 - A, p. 1059.
(5) Se pueden citar algunos fallos tales como JConAdm, San Isidro, 08/6/06, "Agrupación Vecinos de Vicente López c. Club Obras Públicas y Municipalidad de Vicente López s. Amparo", El Dial AA359E; JCon.Adm. 1, SN, 01/ 3/06, "Bigatti, Dario Javier y otra c. Municipalidad de Colón s. Pretensión de Reestablecimiento de derechos", La Ley On Line, El Dial AA39A3, entre otros, en los cuales se ordenó sobre la base del principio de prevención de daño ecológico el cese de las actividades denunciadas hasta que se dictara resolución definitiva.
(6) Los que hemos podido cotejar en conversaciones informales con funcionarios de la Municipalidad.
(7) Dice el voto del Dr. Negri, al cual adhiere el Dr. Salas, en coincidencia con el dictamen del Procurador General, que: "11. En suma, ninguna cláusula constitucional sirve para legitimar, por así decirlo, al dec. ley provincial 9111, el que debe ser descalificado y declarado inválido constitucionalmente en esta instancia judicial
por infracción a los arts. 190, 191, 192 incs. 4, 5 y 6 de la Carta suprema provincial, ya que resulta incompatible con el régimen municipal y las atribuciones que le corresponden, en ese contexto del ordenamiento superior, a la Municipalidad actora, a quien no puede serle opuesto ni aplicado dicho decreto ley".
(8) Expone TENAGLIA, Iván, "En el régimen constitucional de Buenos Aires, los servicios locales — entre los cuales se destaca el barrido y limpieza— , las obras públicas a su respecto, así como el régimen presupuestario — gastos y recursos— relativo a los mismos, competen al Municipio, razón por la cual una norma de rango inferior no puede excluir absolutamente a la Comuna de un aspecto sustancial de la prestación del servicio aludido — cual es la disposición final de residuos— so pena de resultar inconstitucional, tacha que según vengo exponiendo afecta al decreto ley 9.111." TENAGLIA, Ivan Darío, "Ley Orgánica de las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires", La Plata, Librería Editora Platense, 2000, p. 101.
(9) Algunos autores como LOSA, Néstor, ha planteado precisamente que la falta de simultánea reforma al capítulo VI de la Constitución Bonaerense con la modificación que se producía en la Constitución Nacional, tornaba a la primera en inconstitucional por vulnerar la supremacía estipulada en el artículo 31 de la última. LOSA, Néstor, "Reformas constitucionales y municipios", LA LEY, 1995-A, 724.
(10) Este criterio guarda un enorme paralelismo con la teoría de DILLON John en los Estados Unidos, para quién las Municipalidades no son sino criaturas del Estado (DILLON, John, "Municipal Corporations", Washington, West Law, 1911, ps. 448-455), criterio que la Corte Suprema de Justicia de la Nación había adoptado en CSJN, "Ferrocarril del Sud c. Municipalidad de La Plata s/cobro de impuestos", Fallos 114:282, en 1907 y que abandonara en "Rivedemar Angela DB Martinez Galvan c. Municipalidad de Rosario", en sentencia del 21/3/89.
(11) CASSAGNE, Juan Carlos, "La problemática política, constitucional y administrativa de los municipios y su autonomía a la luz de la Constitución reformada", LA LEY, 1995-A, 982. Coherente con esta postura en su obra "Derecho Administrativo", Buenos Aires, Lexis Nexis Abeledo Perrot, 2002, séptima edición, no duda en ubicar en el Capítulo referido a entidades autárquicas a las municipalidades a las que sindica como un caso típico de descentralización territorial administrativa.
(12) "Para que tal autonomía municipal exista no basta su reconocimiento formal y expreso, incluso al más alto nivel normativo. Resulta indispensable que la Constitución establezca ese reconocimiento en calidad de garantía de operatividad constante en el ordenamiento de la autonomía y que la propia Constitución goce verdaderamente de la condición de norma jurídica directamente aplicable, es decir, su cumplimiento y por tanto, el de aquella garantía sea controlable judicialmente", PAREJO, Alfonso Luciano, "Situación actual y perspectivas de la Administración Local", Madrid, Instituto Estudios de Administración Local, 1983, citado por HEREDIA, José Raíl, "El poder tributario de los municipios", Santa Fe, Rubinzal Culzoni, 2005, p. 32.
(13) Así se sostuvo en la causa J.CAdm.1 LP, 02/3/06, "Municipalidad de Ensenada c. CEAMSE s/pretensión de reconocimiento de derechos", causa 2233, en la que se declaró la incompetencia del fuero para intervenir en la materia (Fallo revocado por la CAConAdm LP, causa 670). Igual criterio CFALP, Sala 1, 28/6/05, "Cinturón Ecológico Area Metropolitana S.E. c. Nuevo Ambiente Centro Vecinal de Punta Lara s/amparo", citado en fallo antes citado.
(14) JFed.L.P. N 2, 12/4/03, "Municipalidad de Quilmes c. CEAMSE s/amparo".
(15) CFALP, Sala III, 22/5/03, "Municipalidad de Quilmes c. CEAMSE s/amparo", El Dial.
(16) JConAdm 1, LP, 02/3/06, "Asociación Civil Nuevo AM Cen Vec. P. Lara c. CEAMSE s/amparo", El Dial AA32B8.
(17) Capel.Civ. y Com. MDP, sala II, 19/8/03, "Yañe Salvador c. Municipalidad Alvarado s/materia a categorizar", El Dial AA1A02.
(18) Dejo aclarado que no existiendo distintas categorías de Municipalidades en la Provincia de Buenos Aires, el Decreto Ley Orgánico de las Municipalidades no ha diferenciado entre las voces comunas, municipalidades o gobiernos locales, que resultan utilizadas en forma indistinta.
(19) Ver Cita nota 6.
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Título: Brandsen: ¿La autonomía municipal a la basura?
Autor: Pulvirenti, Orlando D.
Publicado en: Sup. Adm 2007 (mayo), 28
Fallo comentado: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (SCBuenosAires) ~ 2007/02/28 ~ Intendente Municipal de Brandsen c. Provincia de Buenos Aires
SUMARIO: I. El problema. — II. El fallo de la Suprema Corte de Justicia. — III. El fallo "Municipalidad de La Plata c. CEAMSE". — IV. Algunas decisiones de Juzgados y Tribunales radicados en la Provincia de Buenos Aires. — V. ¿La autonomía comunal a la basura o hay una solución que respete el artículo 123 de la Constitución Nacional?

 

Fuente: © La Ley S.A.

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